La politique du logement social et le rôle du TOKİ

Il a fallu attendre la fin de la crise économique de 2001-2002 et la stabilité politique de la majorité AKP au TBMM pour constater une flambée des prix dans l’ensemble du pays et à Istanbul en particulier. Les tendances globales de l’évolution des prix de l’immobilier à la hausse depuis 2000, et des taux d’intérêts en baisse ne se sont réellement exprimées dans le marché turc qu’à partir de 2004. C’est donc avec un décalage de quelques années, par rapport aux cas européens et américain, que le secteur de l’immobilier en Turquie a entamé une croissance économique, sous le label de marché en émergence. En effet, le secteur de la construction et le logement social est traversé par des tendances qui dépassent les seuls cadres du secteur marchand et de la construction de la ville. Les performances économiques ou la planification urbaine ne suffisent pas, à elles seules, à expliquer la modélisation du logement social par un acteur public aussi puissant que le TOKİ.

Toutefois, quelques remarques permettront de comprendre l’évolution atypique du marché turc et ses paradoxes. Il faut savoir que la spéculation immobilière ne s’est manifestée que dans le secteur de la construction de nouveaux logements, délaissant le parc immobilier existant comme stock de terrains exploitables. L’évolution des prix de l’immobilier n’est donc spéculative que dans le secteur de la construction, et dans une très moindre mesure, dans l’achat et la vente de logements existants et la rénovation. Cette différence est encore visible aujourd’hui, où la vente de logements de luxe nouveaux continue, tandis que les transactions dans le parc immobilier ‘de seconde main’ sont quasiment à l’arrêt. La dynamique de la ‘destruction-reconstruction’ ne laisse que peu de place au programme de ‘réhabilitation par la rénovation’ d’un parc immobilier qui s’est constitué selon des canaux informels d’occupation de terrains publics, de construction illégale (ou a-légale) et des situations de fait qu’il s’agit de régulariser selon des pratiques traditionnelles de développement urbains (cf. la loi sur les terrains 2B).

En conséquence, c’est selon les attentes des entrepreneurs et des investisseurs turcs et étrangers que le secteur de l’immobilier a le plus accompagné la tendance globale de la flambée des prix. Hormis la tentative de mettre en place le système du mortgage (crédit hypothécaire) et le TOKİ, auxquels nous allons revenir, les outils financiers imaginés par le gouvernement AKP dans le secteur du logement sont presque exclusivement destinés aux investisseurs turcs, aux acteurs privés internationaux de l’immobilier et à certaines institutions publiques comme les mairies. Les dispositifs législatifs et administratifs, destinés et accessibles aux petits propriétaires, imaginant l’avantage financier en termes d’habitation (être propriétaire de son logement) ou, tout au plus, de location, n’ont pas été la priorité du gouvernement.

Ayazma Küçükçekmece (photo  Nazım AKKOYUN 3 décembre 2008)

Ayazma, Küçükçekmece (photo : Nazım AKKOYUN, 3 décembre 2008)

Ainsi, les petits ménages n’ont jamais été en mesure de garder une position avantageuse de premier propriétaire dans le processus spéculatif de la construction. Soit les terrains leurs sont achetés avant le stade spéculatif (diffusion du projet architectural, révision du plan d’urbanisme); soit ils sont acheteurs une fois le stade spéculatif accompli (acquisition d’un nouveau logement grâce à l’hypothétique système de mortgage). À défaut d’une institution publique d’arbitrage, il est difficile de trouver des exemples de développement immobilier dans lesquels les propriétaires initiaux sont inclus tout au long du processus, du stade initial de la révision du plan d’urbanisme à la vente finale. Une position clé dans la dynamique d’exclusion des petits ménages fait du TOKİ un acteur public dont la mission dans le domaine du logement social n’est pas toujours évidente. Les quartiers d’Ayazma, Sulukule, Başıbüyük et Tozkoparan sont aujourd’hui des fronts de résistance contre une « Régénération Urbaine » (RU) au sein de laquelle le TOKİ est devenu l’acteur principal.

Le deuxième paradoxe relève du droit de propriété et d’une législature à interroger dans une perspective européenne. Des projets d’aménagements urbains d’un autre type ont été annoncés à partir de 2004, dans un contexte de capitaux étrangers abondants attirés par un secteur immobilier en croissance. Galataport, Haydarpaşa et les terrains publics de Levent sont devenus l’emblème d’une RU d’un autre type. À la différence des quartiers cités précédemment, les tensions générées ne reposent pas sur des formes d’exclusion sociale1. Cette fois, ce sont les investisseurs turcs qui se sont sentis exclus de la vente des rives du Bosphore et de terrains de prestige destinés à la construction de gratte-ciel. Une étude en profondeur des méthodes du gouvernement et des permis de bâtir octroyés permettrait de lire le devenir d’une métropole dont l’économie de la construction est la seule à bénéficier d’un soutien sans faille des pouvoirs publics. Mais ce qui importe à ce stade est de souligner la contradiction entre des projets d’investissements qui varient entre 1,5 et 5 milliards USD facilités par le gouvernement AKP, et les réticences du même gouvernement à voter une loi libéralisant la vente de terrains et de logements à des acheteurs étrangers individuels. Les barrières administratives et législatives empêchent toujours la vente de biens immobiliers aux ‘petits’ acheteurs étrangers, des dispositions restrictives qui rendent compte par ailleurs de l’avancement du processus européen.

Ayazma Küçükçekmece (photo  Nazım AKKOYU 3 décembre 2008) 2

Ayazma, Küçükçekmece (photo : Nazım AKKOYUN, 3 décembre 2008)

Troisièmement, tous les exemples de RU, où la présence du TOKİ et les initiatives du gouvenement déterminent l’évolution du marché du logement et le secteur de la construction dans son ensemble, questionnent les acquis de la politique de décentralisation initiée en 2004 par le gouvernement Erdoğan. S’il est vrai que les arrondissements participent souvent à la RU et collaborent très étroitement avec le TOKİ, il n’en demeure pas moins que l’action publique dans la construction de logement de tout type est menée d’une main de fer par le pouvoir central dans son ensemble, réduisant à néant ou à une forme résiduelle les initiatives associatives et locales.

Enfin, la présence du TOKİ dans le secteur de la construction peut être interrogée également par rapport au programme de privatisation. Depuis 2004, l’apport financier de la privatisation dans les caisses de l’Etat est de l’ordre de 8 milliards YTL par an. Dans le courant de l’année 2009, les ponts et les autoroutes ainsi que les entreprises publiques seront mis en vente pour atteindre un objectif de 50 milliards YTL avant la fin du mandat du gouvernement en 2012. La privatisation se poursuit malgré le retour de l’Etat comme financeur ultime des secteurs en crise. Par ailleurs, le type de partenariat public-privé et la concurrence que celui-ci définit dans le secteur de la construction n’est pas clair dans le positionnement du TOKİ comme acteur public.

Sur la base des différents paradoxes qui caractérisent le constructeur national en Turquie, plusieurs constats peuvent être relevés :

  • La mission du TOKİ reste floue, car les domaines d’intervention sont très divers. La politique de logement menée se définit moins à travers des solutions sociales – participation et accessibilité – face à des questions urbaines que le renforcement continu d’une position stratégique pour un contrôle sans faille d’un secteur en croissance.
  • Les compétences qui lui sont attribuées lui permettent d’agir en dehors du système de régulation du marché, grâce notamment à des moyens démesurés dans l’accès au foncier public.
  • Aucun mécanisme de régulation du marché de la construction n’est imaginé par les pouvoirs publics. La présence du TOKİ quant à elle empêche une régulation naturelle du marché. Le risque de la bulle immobilière dans les marchés attractifs comme Istanbul est réel. En janvier 2009, lepatron de Ağaoğlu craint une baisse de 40% dans les ventes dans le courant de l’année.
  • Enfin, le secteur se caractérise par une protection insuffisante des corps de métier. Or le TOKİ pourrait se placer en amont dans la production de lois apportant des règles plus strictes dans les normes de qualité.

Les questions sociale et environnementale dans le bâti

Les interventions des acteurs publics aux niveaux gouvernemental et municipal dans le marché de l’immobilier, au risque même de nuire au développement d’une concurrence productive, sont porteurs de messages clairs. Ils expriment avant tout une modernité symbolisée par le passage du gecekondu à un immeuble d’habitat collectif. L’usage de l’ascenseur et l’accès à un parking privé dans les nouveaux immeubles quant à eux sont l’expression d’un changement de classe sociale attendu depuis l’arrivée dans la ville. La tradition républicaine de la structuration sociale se poursuit. Ce n’est pas la ville qui offre aux familles anatoliennes les opportunités socioéconomiques nécessaires à la promotion socio-culturelle. Le pouvoir public, trente ou quarante ans après l’arrivée en milieu urbain, assure l’« urbanisation des familles » (kentleşme) par l’accès à un nouveau type de logement.

Başıbüyük Maltepe (photo  Nazım AKKOYUN 3 décembre 2008)

Başıbüyük, Maltepe (photo : Nazım AKKOYUN, 3 décembre 2008)

Il semble évident que des dynamiques économiques et politiques sont en action dans la formalisation de la politique du logement en Turquie. Le modèle économique mis en place se doit de trouver des terrains à bâtir pour alimenter des investisseurs de plus en plus nombreux. Et les bénéfices politiques dans le processus ne sont pas négligeables. Mais la prétention des politiques à accéder à la concurrence internationale oblige à questionner la modernité selon des approches autres que les dynamiques internes des bénéfices économiques et politiques. Dans le contexte européen, les impératifs environnementaux et sociaux sont des plus évidents. Dans la course à la construction, les performances économiques du TOKİ ne peuvent être mesurées sans des critères définis au préalable (accessibilité au logement social, normes de qualité, protection de l’environnement et diminution des coûts énergétiques des ménages, etc.).

Başıbüyük Maltepe (photo  Nazım AKKOYUN 3 décembre 2008) 2

Başıbüyük, Maltepe (photo : Nazım AKKOYUN, 3 décembre 2008)

  1. Au contraire, dans le cas de Levent, les petits propriétaires ont été en mesure de négocier des prix de vente très avantageux pour des parcelles à proximité des terrains publics vendus au groupe Zorlu et aux investisseurs du Golfe. []

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