La question du « logement social » à Istanbul : un réajustement nécessaire

Le cas de Sulukule doit être replacé dans un cadre plus général, dans la mesure où il renvoie à la question de la politique du « logement social » en Turquie. Si nous utilisons les guillemets, c’est précisément en raison de la quasi-absence de ce type de politique, tout au moins dans le sens où l’on peut l’entendre dans l’UE actuelle. En effet, on utilise plutôt l’expression de « logement collectif » (Toplu Konut) en turc, qui est loin de recouvrir ce que l’on peut comprendre par « logement social ».

Ce faisant, rappelons que nous parlons ici d’un ensemble urbain de plus de 11 millions d’habitants, formidable métropole par son rayonnement national et international, aux rythmes de croissance démographique ralentis depuis le début des années 2000 – moins de 3% par an pour la période 2000-2007 -, alors même que l’étalement se poursuit (déphasage). Cette métropole possède un stock inconnu de bâtiments– selon les sources, celui-ci varie entre 750 000 et 1,6 million… -, un stock de logements non moins inconnu, et plus de deux millions de ménages au sens statistique, officiellement à 65 % propriétaires.

I.) Le contexte actuel : une intensification des pressions sur les marchés immobilier et foncier

Avant toute chose, voyons dans quel contexte se déploient les politiques de « renouvellement » conduites, en autres, à Sulukule.

A.) Nouvelles ambitions internationales et nouvelles stratégies de « marketing urbain »

Depuis le début des années 2000, milieux économiques et politiques, tant au niveau local que national, s’efforcent de promouvoir Istanbul au rang de « ville internationale », « attractive » et « compétitive ». Pour ce, ils se sont lancés dans une stratégie d’image active, ainsi que dans des investissements visant à faire d’Istanbul une destination majeure en termes d’offres de services dits supérieurs : la finance, le design, le tourisme de congrès, le tourisme d’affaires… La perspective « Istanbul Capitale Culturelle de l’Europe 2010 » est même souvent confondue avec ces efforts promotionnels qui visent à accélérer la transition vers une économie internationalisée, « propre » de services. Le souci de rendre Istanbul « présentable », séduisante et de mettre l’organisme urbain aux normes internationales est donc au coeur des politiques conduites.

B.) Flambée des valeurs foncières et immobilières depuis 2001

Parallèlement, on constate une augmentation des prix du sol urbain, des surfaces construites ou des loyers, en tout cas dans les segments déclarés, visibles, des marchés fonciers et immobiliers. En l’espace de six ans, le prix moyen du m2 a été multiplié par 3 ou par 4 dans certains quartiers. Durant cette même période, des sociétés étrangères sont apparues dans un marché qui tend à se structurer et se professionnaliser. L’objectif visé par ces grands groupes immobiliers est d’accompagner d’ici 2010 – avec les appréciables plus-values escomptées –, le « rattrapage » d’Istanbul, qui accuse encore un retard relatif par rapport aux grandes métropoles de l’Europe (les Dr. Jean-François Pérouse, enseignant-chercheur à l’Université de Galatasaray (Istanbul) La question du « logement social » à Istanbul : un réajustement nécessaire prix au m2 y sont encore sensiblement inférieurs).

C.) Furie de constructions, investissements croissants dans le secteur du logement et baisse des taux d’intérêt

1.) Par ailleurs, Istanbul est le théâtre depuis 2003 d’une furie de constructions, qui se traduit par des nombres annuels d’autorisations de construire et de mises en chantier inégalées jusque-là. Ainsi, pour tout le pays, alors que le nombre d’autorisations de construire délivrées était de 79 140 en 2000, il est passé à 114 254 en 2005 (la part du seul département d’Istanbul étant de 20 022).

2.) En ce qui concerne la baisse des taux d’intérêt sur le marché du prêt, elle est nette depuis 2003. Elle s’est même concrétisée en février 2007 par la mise en place d’un système de prêt apparenté au système mortgage américain, promu comme la solution pour devenir propriétaire en bénéficiant de prêt à très long terme (10-15 ans) et à taux faible (autour de 1%-1,5%). Ces prêts décrits comme avantageux sont censés être utilisés par les personnes souhaitant acheter dans des programmes de logements conduits par l’Administration du Logement Collectif (TOKİ), par des coopératives de construction, par les particuliers qui construisent sur leur propre terrain, ou dans des programmes bénéficiant de l’estampille « Renouvellement urbain », à l’instar de Sulukule. Très discuté, ce système bénéficie en fait à des ménages ayant la capacité de payer régulièrement sur le long terme et de verser la somme en liquide (peşinat) exigée en préalable (qui représente un pourcentage du prix total d’au moins 20%).

D.) Raréfaction des terrains urbanisables et réorientation des investisseurs

La conséquence des tendances esquissées ci-dessus, c’est une raréfaction des terrains urbanisables – qui a évidemment des effets sur les prix de vente et une tendance des pouvoirs publics à récupérer les terrains occupés lors des phases d’urbanisation accélérée (années 1950-1980). Il en résulte une réorientation des investissements et une nouvelle géographie des chantiers, à la fois vers la lointaine périphérie (étalement urbain) et vers des zones du centre et du péricentre jusque-là négligées et stigmatisées comme de mauvaise réputation (Tarlabaşı, Çağlayan, Piyalepaşa…). Ainsi, on voit des groupes de construction s’intéresser dorénavant à des quartiers d’Istanbul mal famés jusque-là totalement délaissés par les investisseurs et les pouvoirs publics. L’intérêt manifesté pour Sulukule, s’inscrit dans cette évolution des valeurs foncières et des connotations attachées à certaines localisations.

II.) Les acteurs dévoyés de la politique de « logement social »

A.) L’administration du l ogement collectif (TOKİ) : montée en puissance et infléchissements 

Deux lois sur le logement « collectif », celle de 1981 (loi n°2487), puis surtout celle de 1984 (loi n°2985) doivent être ici mentionnées. C’est la dernière qui instaure l’Administration du Logement Collectif (TOKİ), dépendant directement du Premier ministre. Les polémiques sur l’utilisation réelle du « Fonds du Logement Collectif » (TKF) constitué en 1984 et alimenté à la fois par le budget de l’Etat et par un certain nombre de ponctions et taxes çà et là ont été vives. Ce fonds a été aboli en 2002. L’effondrement de la Banque de l’Immobilier (Emlâk Bankası) en 2001 a eu pour effet de renforcer encore les pouvoirs du TOKİ. Cette Banque, fondée en 1926 pour financer le développement du parc de logements, a été transformée en société d’investissement immobilier (Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı EGYO) dotée d’un important portefeuille. Elle vise maintenant en priorité à faire du logement de prestige et de rapport (« prestij ve kaynak konutları»).

Par ailleurs, le TOKİ a vu son importance encore confirmée avec le transfert du « Bureau du Sol Urbain » (Arsa Ofisi) sous sa tutelle à la fin 2004. Ce transfert a fait du TOKİ un des maîtres du jeu foncier urbain, compte tenu de l’importance des terrains sous contrôle public direct ou indirect en Turquie. Devenu un acteur central de la politique de renouvellement urbain, le TOKİ est impliqué dans l’opération de Sulukule. Depuis le milieu de l’année 2006, TOKİ accorde des crédits pour la restauration de bâtiments en tissu ancien.

Au total, TOKİ, qui est devenu un des moteurs de tout le système de la construction à Istanbul (et dans tout le pays), a produit ces quatre dernières années plus de 280 000 logements, pour toute la Turquie, ce qui constitue une accélération spectaculaire par rapport au rythme des années précédentes. Mais cette accélération s’est accompagnée d’une sorte de dévoiement par rapport aux missions initiales, malgré les contingents « sociaux », dûment médiatisés. Par exemple, un petit effort a été consenti en direction des enseignants depuis septembre 2004 où l’objectif de rendre propriétaire d’un logement 600 000 enseignants (du primaire et du secondaire) a été affiché suite à la signature d’un protocole avec le ministère de l’Education. De même, en direction des personnes seules, des efforts ont été esquissés.

Enfin, trop de logements produits par TOKİ échappent à tout contrôle, suite à des malversations dans la constitution des dossiers des ayants-droits (production de faux « certificats de pauvreté », pièce nécessaire au dossier soumis par les ménages prétendant à un logement TOKİ) ou à des reventes dissimulées… Bref, même le segment “social” du parc TOKİ tend à verser dans la sphère spéculative.

B.) La société publique/privée Kiptaş : une dérive analogue

Fondée en 1995 par la municipalité du grand Istanbul (İBB) et désormais liée organiquement au TOKİ, la société privée de construction Kiptaş a construit entre la date de sa fondation et août 2007 plus de 30 000 logements à İstanbul, les trois quarts sur la rive européenne. Si le public cible de cette société au départ était plutôt constitué par les ménages aux revenus modestes, moyens inférieurs et moyens, au fil des ans l’éventail social s’est élargi. L’argument principal avancé pour justifier cet infléchissement est le financement « par le haut du marché » – à l’image du tout dernier programme : « Maisons Centrales de Topkapı » – des opérations à caractère « social ». Par le passé Kiptaş s’est chargé du relogement des déguerpis, après des opérations de destruction de gecekondu dans des zones « occupées » ou non. Comme à Baltalimanı (en 2004), où 63 maisons ont été détruites dans le cadre de l’élargissement de la route Baltalimanı/TEM/Etiler. Les ayants-droits ont été cependant sommés de payer cache 20% de la valeur totale de leur nouvel appartement.

En fait, on note dès 1998, une prétention à faire aussi du « logement de luxe », comme à Zekeriyaköy (dans la forêt au nord de Sarıyer), en toute impunité d’ailleurs, ou à Acıbadem (sur la rive asiatique)… Maintenant, le parc de logements de standing construit par Kiptaş (à l’image de l’opération haut de gamme « Yeşil Vadi » à Ümraniye) est important. Quand on suit l’évolution de la véritable ville nouvelle de Başakşehir, partagée maintenant entre les arrondissements de Küçükçekmece et Esenler, on est également frappé par la part de plus en plus grande, d’une « étape » à l’autre, dévolue à ces logements de standing (du type villa avec piscine). Et même pour les logements destinés aux plus démunis (dar gelirli), on note des dérapages quant à l’identification des ayants-droits. Comme dans le cas de TOKİ, Kiptaş collabore de plus en plus avec des entreprises privées (du type SOYAK, Taş Yapı, Albayrak, Aşçıoğlu…) dont les missions ne sont pas sociales. Par là, sa stratégie diffère de moins en moins de celle de ses partenaires. Enfin, on remarque une difficulté de Kiptaş – au nom de « l’empire du neuf » – à prendre en charge le stock de logements existant et à promouvoir une politique d’amélioration de celui-ci.

C.) Les coopératives de construction : des acteurs de plus en plus hétéroclites

L’objectif initial des « coopératives de construction de logements » était de produire à moindre prix, selon un principe d’économie d’échelle, d’association libre et de non-profit, des logements collectifs à habiter (et non pas à louer ou revendre) avec des garanties publiques et sur une base corporatiste (professionnelle) ; ainsi que, généralement, sur des terrains publics consentis à d’intéressantes conditions. Si les premières coopératives de construction apparaissent à Ankara dans les années 1930, Istanbul n’est touché par le phénomène que dans les années 1950. En mai 2004, il y avait 38 826 coopératives de logements enregistrées en Turquie, concernant 1 712 514
personnes au total.

Formule dotée d’une rationalité sociale certaine au départ, la coopérative de construction, à l’exception d’une partie du coopératisme municipal encore animé d’un esprit non lucratif, quand elle n’échoue pas – le pourcentage des coopératives qui ne parviennent pas à leurs fins est fort -, tend à se transformer en simple forme juridique utilisée par des groupes privés. En d’autres termes, les logements construits dans le cadre de coopératives ne sont plus destinés en majorité à des ménages dans le besoin, en quête d’une résidence principale, mais à des ménages à la recherche de placements, qui revendent après un certain temps, ou qui louent. Quand il ne s’agit pas de résidence secondaire. Parallèlement, à l’image de ceux de la coopérative Arı de Uskumruköy (Sarıyer), les logements et complexes résidentiels produits par des coopératives ressemblent parfois étrangement à ceux produits par des groupes privés.

D.) L ’apparition d’acteurs privés : l’exemple de Han İnşaat

Il s’agit là d’un pari sur le système mortgage, plus que d’une forme de philanthropie, à dire vrai. Le groupe Han, par exemple, est l’émanation d’un groupement d’exportateurs turcs soucieux de diversifier leurs activités, qui prétend s’adresser en priorité aux ménages défavorisés recourant au système mortgage.

Il ressort de ce bref tableau des acteurs engagés une impression de confusion des rôles, le secteur privé prétendant faire du social et le secteur public concurrençant le privé sur le créneau des logements de haut standing (dans les prétentions et les prix pratiqués en tout cas).

E.) La fragilité d’un système trop exclusivement centré sur l’acquisition et le « devenir propriétaire »

1.) La réalité des clients potentiels du système mortgage

Une étude récente de l’Institut Turc des Statistiques (TÜİK) aux résultats publiés par le quotidien économique Referans vient de montrer que sur les 16,5 millions de ménages en Turquie, 13 millions – les plus nécessiteux, qui ne disposent pas de revenus réguliers ou suffisants – étaient incapables de bénéficier du système mortgage. Infirmant l’ensemble des discours tendant à présenter le mortgage comme la solution à la « question du logement » en Turquie, ces chiffres donnent évidemment à réfléchir sur l’efficacité et la visée du dispositif instauré. Des dizaines de ménages ont ainsi déjà dû quitter le logement TOKİ où ils avaient été installés début 2007 avec la promesse de « sauter une classe », parce qu’ils étaient dans l’impossibilité d’honorer les mensualités exigées, pas plus qu’ils n’étaient capables de payer les charges ou le gaz naturel…

2.) La démission des pouvoirs publics ?

En dépit de la richesse foncière publique (et par conséquent du contrôle potentiel exerçable par l’autorité publique), en dépit de l’existence d’institutions et d’instruments légaux activables, il semble que les pouvoirs publics, au niveau national comme local, soient en train de se désengager de leurs responsabilités en matière de garantie du droit au logement. En effet, ceux-ci sont inscrits dans de pures logiques de marché, ne reconnaissant pas un devoir d’intervention du public pour garantir l’accès au logement aux démunis, ou le maintien dans leur logement à des conditions viables. Les seuls mécanismes du marché étant incapables de résoudre la question, il apparaît risqué de s’en remettre exclusivement à eux…et de penser que la panacée pour tous est de devenir propriétaire, même au prix d’un endettement insupportable.

En conclusion, l’inadéquation entre les besoins réels et la structure de l’offre sur le « marché » est donc flagrante : un réajustement s’impose urgemment. Donc si l’on refuse de s’en tenir à une vision étroitement économiciste de la question du logement – qui ne voit dans le logement qu’un secteur d’investissement et qu’une banale source de revenus –, pour prendre en compte les dimensions politiques et sociales de la question, il apparaît urgent de réfléchir à la mise en place d’une politique locative « sociale » en Turquie. Ce faisant, il s’agit de rappeler aux pouvoirs publics, locaux ou nationaux, leurs responsabilités en matière de garantie du droit au logement, pièce maîtresse d’une gestion un tant soit peu socialement équitable des territoires urbains. Comme titrait récemment un journal turc, « la maison peu chère, c’est encore un rêve » pour une partie importante des Stambouliotes,… à Sulukule comme ailleurs. Il est grand temps d’imaginer et de mettre en application des politiques qui prennent en compte ces exclus de l’économie spéculative du logement.

Bibliographie

  • -MARCHAND L. : « Istanbul est à son tour gagnée par la fièvre immobilière”, Le Figaro.URL :http://istanbul.info.free.fr/actualite_immobilier.htm
  • -PEROUSE J.-F. (1998) ) »Les marchés fonciers et immobiliers à Istanbul : premiers repères méthodologiques et problématiques », Lettre d’information de l’Observatoire Urbain d’Istanbul, n°14, Istanbul, IFEA-G.-Dumézil, juin 1998, p.8-18. Sur site IFEA : www.ifea-istanbul.net
  • -PEROUSE J.-F. (2006), « Le marché foncier à Istanbul », Etudes Foncières, mai-juin 2006, n°121, 11-14.
  • -PEROUSE J.-F. (2006), « L’environnement comme ressource non partagée et comme révélateur : géographie sociale et hiérarchie des aménités. Le cas d’Istanbul », in DORIER-APPRILL E. (coord.), Environnement et société, Paris : SEDES, pp.273-289.
  • -TIXEIRE M. (2001), « Le logement social à Istanbul », IFEA, stage OUI : http://www.ifeaistanbul.net/oui/R_part1.htm

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