Excursion du 08/05/2019 : quartier de Karayolları

Ce compte-rendu a été écrit avec Filiz Hervet et Marie Tihon. Les illustrations ont été réalisées par Marie Tihon.

Introduction : spécificité du quartier deKarayolları

Lors de cette quatrième excursion, nous nous rendons dans le quartier de Karayolları, dans la partie nord de l’arrondissement de Gaziosmanpaşa (GOP). Celui-ci fait partie de la région 10, la plus vaste des 13 « zones à risques » déterminées en 2012 à GOP. Pourtant, parmi tous les quartiers visités précédemment, c’est la région où les opérations liées à la transformation urbaine (TU) dans le cadre de la loi 6306 sont les moins avancées. Là où les constructions de projets immobiliers sont en cours dans les premières étapes de certains quartiers visités (Sarıgöl-Yenidoğan, Mevlana), ici les négociations ne sont toujours pas achevées. Comme ailleurs, les habitants ont en effet mené avec succès des recours judiciaires auprès du Conseil d’État, afin de contester la détermination en zone à risques et les plans d’aménagement de la municipalité, et ont ainsi largement ralenti les opérations. De ce fait, seule la partie sud-est (région 10C) de l’ensemble de la région 10 est actuellement concernée par les opérations liées à la TU, soit moins de 14% de la région initialement déterminée en zone à risques en 2012. Poursuivant notre méthodologie initiale, nous avons rencontré l’un des membres de l’Association du Développement Urbain de Karayolları (Karayolları Kentsel Gelişim Derneği) qui lutte contre la TU, afin d’actualiser les données concernant l’avancée de la TU et les procès en cours, et d’en apprendre davantage sur l’histoire du quartier.

Par ailleurs, pour cette quatrième excursion, nous décidons d’approfondir certaines questions en rencontrant de nouveaux acteurs. En effet, les trois précédentes excursions nous ont permis d’accumuler un nombre important de données sur l’avancée de la TU, ses enjeux et les différents acteurs engagés, et ce sur plusieurs quartiers. Fortes de ces connaissances, nous décidons donc de faire tout d’abord une halte à Sarıgöl, afin de rencontrer les membres du Bureau de la Transformation Urbaine (Kentsel Dönüşüm Şefliği) de la municipalité de Gaziosmanpaşa. Notre objectif est d’approfondir la dimension opérationnelle et financière des projets en cours et d’analyser l’évolution des modèles de transformation urbaine mobilisés. Nous tirons également partie de la spécificité du quartier de Karayolları. En effet, là aussi, GOPAŞ a ouvert un bureau d’information sur la transformation urbaine (Kentsel Dönüşüm Ofisi). Toutefois, celui-ci a la particularité de ne pas être dédié aux négociations avec les habitants, mais plutôt de présenter l’ensemble des projets immobiliers prévus sur l’arrondissement de Gaziosmanpaşa. Nous avons ainsi pu obtenir une vue d’ensemble des projets en nous entretenant avec les agents de GOPAŞ. Cette prise de hauteur nous a permis de constater que le contexte actuel de crise économique a entraîné le retrait des promoteurs de certains projets, modifiant ainsi les modèles de partenariat.

I – Karayolları : l’histoire d’un quartier informel en lutte 

Pour visiter le quartier de Karayolları, nous rencontrons un membre actif de l’association de lutte contre la transformation urbaine, Cem Erdoğan. Résident historique des lieux, il nous a raconté l’urbanisation de son quartier d’enfance et les difficultés auxquelles lui et d’autres habitants sont confrontés aujourd’hui : garder leur logement et vivre dans leur quartier malgré la loi 6306.

1) L’urbanisation d’un quartier informel

La quarantaine, Cem Erdoğan est commercial et sa voiture nous a permis d’arpenter Karayolları, notamment la zone industrielle et la résidence d’Avrupa Konutları TEM, qui surplombe le quartier d’habitats anciens concerné par la loi 6306. Dès 2007, TOKİ entame des négociations foncières avec les habitants, et le promoteur Artaş est chargé de construire 3200 logements répartis en 12 blocs. L’éviction des habitants initiaux qui n’ont pu se reloger dans la luxueuse résidence a marqué les esprits à Karayolları. Cem Erdoğan se remémore une anecdote, celle du vieux monsieur en fauteuil roulant qui a dû jouer de son handicap pour vivre dans un logement ancien en face de la résidence privée. Vivre en dehors de Gaziosmanpaşa et être relégués en périphérie est la principale crainte des habitants. Pendant que Cem Erdoğan nous montre quelques fabrications originales des habitants du quartier, comme un garage suspendu (photo 3), une habitante nous confie qu’elle n’est pas contre la loi 6306 à condition d’être relogée sur place dans un logement décent. De fait, le cauchemar vécu par les habitants de Sulukule hante encore de nombreux esprits stambouliotes.

Le quartier de Karayolları est constitué d’une importante population kurde (plus de 40% d’après Cem Erdoğan), qui a fui la guerre dans le Sud-Est dans les années 90. Certains propriétaires sont arrivés à Karayolları après avoir été expulsés de leur terrain suite à la construction du premier pont sur le Bosphore et de son périphérique en 1973. Avant cette date, « il n’y avait rien ici »,  affirme Cem, qui a migré dans le quartier avec sa famille il y a 40 ans après avoir habité à Kağıthane. En échange, l’État leur a octroyé du foncier dans le quartier à condition d’y construire une maison dans l’année comme le conditionne la loi 775 sur les gecekondu. Les propriétaires n’ayant pas respecté les délais se trouvent aujourd’hui dans l’illégalité foncière. L’ouverture du deuxième pont du Bosphore en 1988 et de l’autoroute périphérique, plus communément appelée TEM, a accéléré l’urbanisation de Karayolları. C’est donc à la fin des années 1980 que les gecekonduse diffusent sur les terrains publics de Karayolları que GOPAŞ tente aujourd’hui de récupérer. Progressivement, les gecekondu se transforment en apartkondu; ils se sont étoffés pour devenir des maisons sur plusieurs étages (photo 2).

Aujourd’hui, il y aurait plus de 2000 réfugiés syriens dans le quartier. Les Syriens seraient notamment attirés par les prix attractifs des loyers, entre 500 et 800 TL, et la présence d’ateliers textiles (photo 4) et d’une zone industrielle (photo 5 et 6) qui restent une source de travail importante pour les habitants. Toutefois Cem Erdoğan nous informe que certains propriétaires n’hésitent pas à profiter de la vulnérabilité des réfugiés pour exiger des loyers exorbitants. C’est notamment le cas des “bekar evi” où une vingtaine d’hommes célibataires se partageraient les frais d’une maison.

2) La « propagande » de l’association de quartier contre la TU

Lors de notre visite à la municipalité de Gaziosmanpaşa, nous apprenons que le chef du service de la TU ne s’attendait pas à autant de recours judiciaires de la part des propriétaires (hak sahipleri). En effet, on constate une forte mobilisation issue de l’action des associations de quartier, et notamment à Karayolları avec l’association Karayolları Kentsel Gelişim Derneği qui compte plus de 800 membres. Cem nous explique que la lutte qu’ils ont entreprise depuis 2014, à l’aide des conseils de l’organisation « Bir Umut », a permis pour le moment d’empêcher toute destruction dans le quartier de Karayolları. Cette lutte se résume en trois étapes. Premièrement, en 2014, 79 familles se sont opposées au projet de TU et ont gagné leur procès. Ensuite, l’État entreprend une expropriation d’urgence sur une plus petite zone déterminée à risques, c’est-à-dire la région 10C, constituée d’une zone industrielle. Suite à cette décision et dans l’élan des premiers procès gagnés, 200 familles ont pris l’initiative d’ouvrir des procès contre l’expropriation d’urgence. Elles sont toujours en attente d’une décision de justice. Cem Erdoğan attribue cette mobilisation croissante à la réussite de la « propagande » de l’association. Selon lui, la clé d’une bonne propagande est de s’adresser avant tout aux personnes qui ont de nombreuses connexions dans le quartier.

Au cours de notre visite, Cem pointe du doigts les immeubles d’Avrupa Konutları : « Ces grandes tours ont été construites pour une classe sociale plus élevée, ils vivent différemment de nous, ils n’ont pas les mêmes relations de voisinage qu’ici. On sait très bien que ce genre de projet a été réalisé dans le but de faire du profit, tout comme la construction du métro… Il ne nous est pas destiné ! ». 

Comme pour d’autres propriétaires, Cem Erdoğan serait d’accord avec un projet de TU à condition de savoir réellement dans quoi ils s’engagent. Par exemple, les propriétaires souhaiteraient des projets peu denses qui conservent l’esprit convivial du quartier (photo 1 et 7). De plus, ils aimeraient que sur les contrats d’acquisition foncière figurent les plans du projet pour éviter toute modification ultérieure.

Nous évoquons avec Cem Erdoğan la reprise de certains chantiers, initialement entrepris par un partenariat entre GOPAŞ et les promoteurs, par TOKİ et KİPTAŞ. En effet, comme nous l’a dit le chef du service de la TU, les projets engagés dans le cadre de la loi 6306 seront désormais uniquement à vocation « sociale », c’est-à-dire à destination des propriétaires avec qui des négociations ont été faites (voir partie II). « Ils disent vouloir faire des habitations plus sociales, mais d’ici trois ans, je sais très bien que de nouveaux entrepreneurs seront intéressés par notre quartier. Ils invoqueront alors le risque sismique ou bien ils trouveront une autre excuse pour entamer de nouveaux projets de construction », rétorque Cem Erdoğan, conscient que le combat de l’association n’est pas fini.

II – Terminer la transformation urbaine en contexte de crise : nouveaux projets, nouveaux acteurs

À Gaziosmanpaşa, le Ministère de l’Environnement et de l’Urbanisme (MEU) reste le principal acteur de la transformation urbaine avec pour relais local, la municipalité d’arrondissement, via l’entreprise publique GOPAŞ. TOKİ n’intervient pas dans le périmètre de la transformation urbaine, mais la loi 775 sur les gecekondu lui permet d’acquérir du foncier pour piloter des projets d’ensemble à proximité des zones déclarées à risque avec la loi 6306 (c’est le cas de la « 3 nolu GÖP », voir la partie I – 1 et la carte 1 en fin de compte-rendu). La crise économique actuelle, qui touche de plein fouet le secteur de la construction en Turquie, a provoqué le départ des promoteurs sur le terrain, obligeant le MEU et la municipalité d’arrondissement à livrer les projets, notamment pour les propriétaires (hak sahipleri) qui ont cédé leur terrain en échange d’un logement (kat karşılığı). Dans cette situation d’urgence, le MEU et GOPAŞ peuvent compter sur l’intervention de TOKİ et de KİPTAŞ pour financer et construire les résidences, et limiter les retards quant à la livraison des résidences. 

1) Les deux outils de la transformation urbaine : la loi n°6306 et la loi n°775 

D’après la loi sur la Reconstruction n°3194 de 1985, l’aménagement des villes turques repose sur l’urbanisme règlementaire : le plan directeur (plan 1/100 000 à l’échelle du département) détermine les grandes orientations, et les plans locaux (plans 1/5000 et 1/1000, à l’échelle de l’arrondissement) détaillent les règles de construction auxquelles les projets doivent se soumettre (hauteur, coefficient d’occupation des sols, surface de plancher). Cependant, trois lois autorisent le pouvoir central de s’affranchir des plans locaux pour définir de nouvelles règles selon le projet :

• La loi n°775 de 1966 pour résorber les gecekonduet aménager des résidences collectives sur le marché légal des terres
• La loi n°5366 de 2005 pour mettre en valeur le patrimoine historique et aménager des projets d’intérêt général
• La loi n°6306 de 2012 pour refaire la ville au nom du risque sismique

Dans un contexte de libéralisation de l’économie, d’augmentation des Partenariats Public-Privé (PPP) dans l’aménagement urbain et de la montée des investissements dans l’immobilier, l’urbanisme de projet prend le pas sur l’urbanisme règlementaire qui devient de plus en plus flexible en Turquie. Pour l’État, l’approche par le projet présente deux principaux avantages : centraliser les prises de décisions et densifier les constructions (Tarakçı & Türk, 2018). Avec la loi 6306, c’est généralement le MEU qui est l’autorité compétente pour dicter le projet, en collaboration avec la municipalité d’arrondissement. TOKİ peut aussi intervenir pour acquérir et transformer le foncier, mais depuis la création du MEU en 2012 et de son rôle croissant dans la TU, TOKİ s’appuie généralement sur la loi 775 pour définir un projet d’ensemble et modifier les plans d’urbanisme. Dans le cas de Gaziosmanpaşa, le MEU est la seule autorité chargée de la mise en œuvre de la transformation urbaine avec la municipalité d’arrondissement. La Municipalité du Grand Istanbul (İBB) reste quant à elle absente des prises de décisions. C’est ce que nous confirme le chef du service de la transformation urbaine de la municipalité de Gaziosmanpaşa. Les prérogatives de la TU sont réparties de la façon suivante : le MEU définit la zone à risque et donne des directives sur les zones dédiées aux logements, commerces et équipements avec les densités autorisées. Le service Kentsel Dönüşümest quant à lui chargé d’appliquer ces directives et conçoit, en faisant appel à des cabinets d’urbanisme, les plans d’application locaux aux échelles 1/5000 et 1/1000. Ces plans sont ensuite validés par le MEU. L’entreprise publique de la municipalité, GOPAŞ, s’occupe enfin des négociations avec les propriétaires (hak sahipleri) pour acquérir le foncier.

À Gaziomanpaşa, TOKİ n’intervient pas en tant qu’acteur de la TU mais s’appuie depuis les années 2010 sur la loi n°775 pour éradiquer les quartiers informels sous densifiés. Ce fut le cas dans les quartiers de Sarıgöl et de Yenidoğan, où TOKİ a construit le projet « Kent Konutları », 725 logements répartis en 9 blocs qui surplombent les gecekondudes familles Roms encore présentes (Töre, Gökşin, Yazıcı, 2017) . Plus récemment, TOKİ a délimité la zone 3.GÖB au nord du quartier Karayolları. En 2016, l’entreprise publique acquiert un terrain de 36 000m²  dans le quartier Karayolları en déclarant la loi 775 dès 2008. Dans le cadre d’un appel d’offre, TOKİ sélectionne le promoteur Fuzul Yapı le 15 juillet 2017, date qui célèbre les un an du coup d’État manqué. Le promoteur doit construire 612 logements de luxe, des aires de jeu pour enfants, deux piscines fermées, un hammam, un sauna, un centre de fitness et des parkings sous-terrain sur un foncier de 18 620 m². Il s’agit d’un PPP où TOKİ propose de partager les recettes du projet en échange du foncier (arsa karşılığı hasılat paylaşımı). TOKİ reste propriétaire du foncier, le promoteur construit le projet, vend les logements et s’engage à verser une partie des bénéfices à TOKİ. Pour ce projet, les recettes de Fuzul Yapı s’élèverait à 350 millions de TL. Sur les 612 logements construits, dont le prix varie de 749 000 TL à 1 016 000 TL pour des 2+1 et de 1 148 000 TL à 1 214 000 TL pour des 3+1, 60 unités 2+1 et 90 unités 3+1 auraient été réservées aux hak sahipleri^[1]. 

La création du MEU et de la loi n°6306 la même année laisse suggérer que l’une des fonctions premières du MEU est d’appliquer la loi n°6306. L’intervention de TOKİ au début des années 2000 pour résorber l’habitat informel et rendre attractive la métropole stambouliote a été faite avec des expropriations massives et a entrainé la dégradation culturelle et naturelle du patrimoine stambouliote. Les récits d’expropriés, portés par des associations de luttes urbaines et les scandales de corruption au sein de TOKİ ont terni l’image de l’entreprise publique qui s’affiche pourtant comme acteur du bien commun. La création du MEU ne signe pas la mise en retraite de TOKİ mais plutôt la division des tâches en matière d’éradication des zones informelles et de privatisation des terrains publics. À Gaziosmanpaşa, TOKİ s’immisce dans la transformation grâce à la loi n°775, sans en être l’acteur principal. Même si aujourd’hui le MEU reste le coordinateur de la TU sur le territoire, TOKİ vient aujourd’hui apporter son soutien financier pour achever les projets qui peinent à être livrés aux dates prévues. 

2) Terminer les projets « pour les hak sahipleri et non plus pour la rente » 

Depuis un an, la Turquie traverse une crise économique. Le maintien de quelques jours du pasteur américain Brunson par les autorités turques qui l’accusent de terrorisme, aura déclenché une crise diplomatique entre les États-Unis et la Turquie. Les États-Unis rehaussent les frais douanes sur les produits turcs et augmentent les taux d’intérêt de la banque centrale, ce qui entraîne une forte dévaluation de la livre turque (Cheviron, 2019). L’inflation diminue la consommation des ménages, entraîne le retrait des investisseurs nationaux et internationaux et touche plusieurs secteurs de l’économie turque, notamment la construction. Le prix des matières premières est donc en hausse, ce qui augmente les coûts de construction. Les ventes de logements sont en baisse et le bureau d’étude Endeksa détermine à 221 000 le nombre de logements invendus (Endeksa, 2018). Plusieurs chantiers sont à l’arrêt, c’est notamment le cas à Gaziosmanpaşa.

Lors de la première excursion, nous avons interrogé les responsables de vente du projet AHES Misal situé dans le quartier de Bağlarbaşı, à proximité du quartier de Sarıgöl. Le projet devait être livré cet été, pourtant seules les premières fondations avaient été réalisées. Des « on dit » sur le terrain nous évoquaient une éventuelle reprise par TOKİ. Nous posons la question au service Kentsel Dönüşüm concernant le projet Misal qui semble interrompu. Le chef nous le confirme : TOKİ et KİPTAŞ vont assurer le financement et la construction d’une série de projets dont les promoteurs se sont retirés. L’argument avancé de prime abord est celui de la baisse des densités : « Nous avons compris que les projets étaient trop denses et que cela nuisait au paysage, nous avons donc décidé de diviser par deux le nombre de logements initialement prévu pour certains projets », nous explique-t-il. Au fil de l’entretien, il fournit d’autres arguments : « Vous savez que l’économie turque rencontre en ce moment quelques difficultés, et nous devons rendre à temps les projets ». En effet, plusieurs hak sahipleri, qui ont signé des accords avec GOPAŞ, sont dans l’attente de leur logement. Entre temps, ils perçoivent une indemnité qui sert à payer une partie de leur loyer. Si l’on observe le modèle initial, cette compensation financière, qui n’est pas suffisante pour régler la totalité du loyer des propriétaires relogés, était versée par le promoteur, et GOPAŞ faisait le relai entre les deux. À présent, nous apprenons que ce seront TOKİ et KİPTAŞ qui vont devoir assurer le versement de cette indemnité de loyer. Pendant notre entretien, un propriétaire dont la maison a été détruite vient interrompre notre conversation. Il souhaite savoir où en est l’avancée du projet pour lequel il a cédé sa parcelle en échange d’un logement neuf. Le chef du service lui répond que TOKİ a pris le relais et qu’en raison de ce changement de partenariat, les travaux ont pris du retard.

Plusieurs projets en PPP (entre GOPAŞ et le promoteur) ont ainsi été transférés à TOKİ et KİPTAŞ. Selon le chef du service, l’İBB aurait attribué une enveloppe financière à hauteur de 370 millions de TL à KİPTAŞ, notamment pour terminer la résidence « We Haliç » (photo 8). Il s’agissait d’un PPP entre KİPTAŞ et le promoteur Ilgın İnşaat : l’entreprise de la municipalité aurait mis à disposition son terrain de 58 000m²en échange d’une partie des recettes du promoteur dont le montant s’élevait à 76 millions de TL, d’après le chef de service. Le projet prévoyait la construction de 1 057 logements, mais le promoteur aurait décidé de se retirer du PPP compte tenue de la difficulté d’écouler des logements. KİPTAŞ s’engage ainsi à seulement construire les 700 logements destinés aux hak sahipleri. Le projet AHES Misal connaît le même destin puisque c’est TOKİ qui va assumer la construction du projet. La densité a été réduite de 1 100 logements à 796 logements, soit 7 étages au lieu de 17 comme prévu initialement. À l’officine d’information de GOPAŞ de Karayolları, où les projets immobiliers de Gaziomanpaşa sont présentés grâce à des maquettes (photo 9), l’agent nous affirme que l’objectif de TOKİ est seulement de livrer à temps les logements pour « les hak sahipleriet non plus pour la rente » et que les ventes sont désormais fermées aux acheteurs extérieurs. La première question qui nous vient à l’esprit est la suivante : qu’en est-il des acheteurs qui ont acquis un bien dans le projet sans être un hak sahibi? Le guide nous répond qu’ils sont à peine une centaine par projet, ce qui signifie que peu de logements ont été vendus depuis 2017.

En somme, la loi 6306 devait fournir un cadre juridique solide pour encadrer et faciliter l’application de la transformation urbaine, notamment dans l’arrondissement de GOP. Néanmoins, la « propagande » des associations de quartier et les recours judiciaires entrepris par les habitants jusqu’à aujourd’hui ont paralysé les négociations avec les propriétaires et l’avancée des projets. L’État peut s’accommoder de ces ralentissements, notamment en utilisant des stratégies juridiques qui limitent les recours des habitants récalcitrants. Toutefois, la crise économique a elle marqué un coup d’arrêt à l’application de la TU en impliquant le retrait de certains promoteurs privés. La force publique doit alors intervenir pour honorer les accords signés avec les propriétaires, et finalement – en tout cas pour pour l’instant – opérer une transformation urbaine « raisonnable » : des projets immobiliers circonscrits à une ou deux étapes (plutôt que la zone en entier), préservant ainsi la forme générale de quartier et une densité limitée, avec une verticalité raisonnable (baisse drastique du nombre d’étages). La carte 1 résume ainsi l’évolution de la situation par zone à risques, depuis 2012 jusqu’à aujourd’hui (mai 2019). 

Conclusion

Les autorités publiques ont longtemps érigé Gaziosmanpaşa comme un modèle pour la transformation urbaine, que ce soit en termes de périmètre (432 hectares, 37% de l’arrondissement), de projets (éradication des gecekondu, lutte contre le risque sismique, relogement des propriétaires, création d’équipements sociaux, accès à un logement moderne, etc.) et de montages opérationnels (partenariats public-privé et le partage des recettes en échange du foncier). Néanmoins, le chef du service de TU à la municipalité semble forcé de constater que Gaziosmanpaşa peut à présent difficilement être considéré comme un modèle de réussite. En effet, les difficultés que rencontre le secteur de la construction en raison de la crise économique ont provoqué l’arrêt de certains chantiers. 

La puissance publique, notamment TOKİ et KİPTAŞ, s’engage à terminer les chantiers pour reloger au moins les hak sahipleri. Cette reprise par le public soulève les questions suivantes :

1) Concernant l’équilibre financier des opérations, peut-on parler de projets à perte ? Que gagnent les deux entreprises publiques ? Dans la mesure où elle paient les coûts de construction sans vendre les logements (il s’agit en majorité d’hak sahipleri qui sont relogés), leur budget semble déficitaire. 

2) Comment TOKİ et KİPTAŞ comptent-ils rentabiliser ces projets ? Prévoient-ils d’augmenter les densités dans quelques années pour attirer des acheteurs extérieurs ? 

Nous assistons à la fin de deux modèles. Premièrement, celui de la TU à Gaziosmanpaşa qui se voulait novateur et grandiose. Deuxièmement, celui de la construction qui a soutenu l’économie du pays et a assuré l’hégémonie du parti de l’AKP depuis 2002.

SOURCES : 

Tarakçı, S., & Türk, S. S. (2018). “Impact of Planning on Land Value In Urban Renewal Practice: The Case Of Istanbul-Fikirtepe”. In FIG Congress Proceedings.

(Töre, E., Gökşin, Z., & Yazıcı, A. (2017), “Gecekondu Alanlarında Dönüşümü Yönetmek: Gaziosmanpaşa Sarıgöl-Yenidoğan Örneği”, Mimar, pp. 90-100.

Cheviron, N., (avril 2019). La Turquie en route vers une crise économique majeure, Médipart. 

Endeksa, (juillet 2019). İstanbul’da 221 bin konut satılmayı bekliyor.

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[1]https://www.bfta.com.tr/tem-avrasya-konutlari/

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